Pour une RDC plus fédérale : quand le pouvoir est loin, l'argent l'est aussi

Au Congo, dès qu'on prononce le mot fédéralisme, quelqu'un répond « balkanisation ». Le réflexe est compréhensible : on a connu la sécession du Katanga, celle du Sud-Kasaï, les guerres de l'Est, et on vit encore avec la peur que le pays se défasse. Mais à force de réagir au mot, on refuse de regarder le problème.

Et le problème, à mes yeux, est simple à formuler : en RDC, le pouvoir est trop loin des gens qu'il gouverne. Loin géographiquement, loin politiquement, loin financièrement. Kinshasa décide pour un pays grand comme l'Europe de l'Ouest, avec des provinces qu'on ne rejoint parfois qu'en avion. Cette distance n'est pas un détail administratif, elle façonne tout le reste.

Je suis pour la décentralisation, et même pour un système plus fédéral. Pas par idéologie, mais parce que le centralisme, tel qu'on le pratique, produit exactement les maux qu'il prétend éviter.

Un centre de pouvoir éloigné décide mal

Quand toutes les décisions importantes remontent à Kinshasa, elles remontent lentement et elles redescendent déformées. Un gouverneur qui veut réparer une route, lancer un marché agricole ou recruter des enseignants dépend d'arbitrages pris à des milliers de kilomètres, par des gens qui ne connaissent ni le terrain ni les priorités locales.

Ce n'est pas qu'une question d'efficacité. Plus une décision est prise loin, moins on sait qui en est responsable. Si la route n'est pas faite, le gouverneur accuse Kinshasa, Kinshasa accuse la province, et le citoyen ne sait plus à qui demander des comptes. La distance dilue la responsabilité. Et un pouvoir dont personne ne peut identifier la responsabilité devient vite un pouvoir que personne ne contrôle.

L'école, l'exemple parfait

L'éducation montre très bien le problème. Aujourd'hui, les enseignants dépendent du ministère de l'Éducation à Kinshasa, et leur mécanisation, c'est-à-dire leur inscription sur la liste de paie de l'État, se décide au plus haut niveau. Une province peut voir des quartiers entiers grandir sans école, des classes déborder, des enseignants travailler des années sans être mécanisés : elle n'a presque aucun levier pour régler ça elle-même. Tout doit remonter, attendre, être validé à Kinshasa.

L'argument derrière ce système, c'est l'uniformité : garantir le même niveau partout dans le pays. L'intention est bonne, mais l'outil est mauvais. On ne garantit pas le niveau en centralisant la paie et l'ouverture des écoles. On le garantit avec des programmes communs, des inspections, des examens nationaux comme l'Examen d'État et des diplômes reconnus partout.

À mes yeux, il faut séparer les deux rôles. L'Éducation nationale devrait être technique : fixer les programmes et les normes, former et certifier les enseignants, inspecter, organiser les examens. Les provinces, elles, devraient pouvoir ouvrir une école presque aussi vite que le besoin apparaît, recruter, mécaniser et payer directement leurs enseignants. Le niveau resterait national. La capacité d'agir, elle, deviendrait enfin locale.

Le centralisme force l'État à être dur avec la diversité

La RDC, ce sont des centaines de peuples, quatre langues nationales, des histoires régionales très différentes, des économies qui n'ont rien à voir entre le Kongo Central, le Grand Katanga, le Kivu ou l'Équateur. Gouverner tout ça depuis un seul centre, avec les mêmes règles et les mêmes priorités, c'est mission impossible.

Un État trop centralisé n'a alors que deux options : ignorer la diversité ou l'écraser. Il impose une norme unique, nomme des gens venus d'ailleurs, traite chaque revendication locale comme une menace pour l'unité. À mes yeux, c'est le centralisme qui pousse l'État à devenir dur, pas la diversité elle-même. Un système qui laisse aux provinces une vraie marge pour s'organiser selon leurs réalités n'a pas besoin de cette dureté.

Quand le seul prix est Kinshasa, on prend les armes

Il y a une conséquence plus grave encore. Dans un système où tout se décide au centre, le seul enjeu politique qui compte, c'est le contrôle du centre. Celui qui gagne Kinshasa gagne tout ; celui qui perd n'a plus rien. Pas de gouvernement provincial qui pèse vraiment, pas de budget local qui change la vie, pas de pouvoir intermédiaire où exister.

Quand l'opposition n'a aucun espace réel en dehors de la conquête de la capitale, une partie finit par conclure que la seule voie, c'est la force. L'histoire de la RDC en est pleine. Et quand ce n'est pas l'opposition armée, ce sont les acteurs locaux qui se prennent en charge eux-mêmes : groupes d'autodéfense, communautés qui construisent seules leurs écoles et leurs routes, chefs coutumiers qui tiennent l'ordre faute d'État. Ce n'est pas toujours négatif, mais c'est le signe d'un État absent, pas d'un État fort.

Un système plus fédéral change le calcul. Si une province contrôle réellement ses ressources, ses services et une partie de sa politique, alors perdre à Kinshasa n'est plus perdre tout. Il existe des pouvoirs réels à conquérir et à exercer par les urnes, plus près des gens. C'est un argument que les partisans du centralisme oublient : l'autonomie réelle réduit l'incitation à la rupture, au lieu de l'augmenter.

Le vrai problème est économique

Mais si je ne devais garder qu'un argument, ce serait celui-là : le système actuel ne crée aucune incitation économique pour les provinces.

La Constitution de 2006 avait pourtant posé des bases intéressantes. Elle donne aux provinces la personnalité juridique et la libre administration de leurs ressources. Son article 175 fixe à 40 % la part des recettes à caractère national qui revient aux provinces, et précise qu'elle est retenue à la source. Autrement dit, la province garde directement ce qu'elle génère, au lieu d'attendre que Kinshasa le lui renvoie.

Dans la pratique, la retenue à la source n'a pas été appliquée. On a mis en place un système de rétrocession : l'argent remonte d'abord vers le Trésor, puis une partie redescend, quand elle redescend, au rythme et au montant décidés par le centre. Les 40 % sont devenus un plafond théorique plutôt qu'un droit. Et une province qui dépend du bon vouloir de Kinshasa n'a pas intérêt à développer son économie : elle a intérêt à négocier à Kinshasa.

La péréquation détournée de son sens

La péréquation, en principe, c'est une excellente idée. L'article 181 crée une Caisse nationale de péréquation, alimentée par 10 % des recettes nationales, pour financer des investissements dans les provinces les moins développées. Les provinces riches contribuent, les plus pauvres rattrapent leur retard. C'est de la solidarité nationale bien pensée.

Le problème, c'est l'application. Il a fallu des années pour que la Caisse soit organisée, et son fonctionnement reste loin de ce que le texte promettait. Résultat : on prélève sur les provinces qui produisent, mais l'argent ne revient ni à elles ni vraiment aux provinces pauvres. La péréquation devient un prétexte pour centraliser, et parfois une justification pour ne pas appliquer les 40 %. Pour certaines provinces, c'est vécu comme un vol pur et simple. Je comprends ce sentiment : quand on voit les recettes douanières ou minières quitter sa province sans retour visible, la « solidarité » ressemble surtout à une ponction.

Ce que les provinces pauvres pourraient faire

C'est ici que l'argument devient concret. Une province dotée de la personnalité juridique et d'un budget propre peut, en principe, s'endetter pour ses besoins. Le crédit est un outil de développement extraordinaire : financer des logements et déclencher un boom immobilier dans une ville en croissance, développer des parcs agricoles, construire des routes de desserte qui ouvrent des marchés, équiper des abattoirs, des chambres froides, des marchés couverts.

Mais aucun prêteur sérieux ne finance une province qui n'a pas de recettes prévisibles. Le crédit, c'est avant tout la promesse de rembourser avec des revenus futurs. Si la province ne sait pas combien elle recevra l'année prochaine, ni quand, parce que tout dépend d'une rétrocession négociée à Kinshasa ou d'une caisse lointaine, elle n'a rien à mettre en garantie. Les 40 % retenus à la source, ce n'était pas seulement une question de justice. C'était la condition pour qu'une province puisse emprunter, investir et se projeter.

Paradoxalement, ce sont les provinces les plus pauvres qui en souffrent le plus. Une province riche finit toujours par trouver des ressources. Une province pauvre, avec des terres agricoles immenses et une population jeune, aurait tout à gagner à pouvoir investir sur ses propres revenus. On l'en empêche, et on l'appelle ensuite « province pauvre ».

Fédéralisme ne veut pas dire sécession

Je connais les objections. Le fédéralisme risque de créer des mini-Kinshasa, avec des élites locales aussi prédatrices que les nationales. Les provinces manquent de capacités administratives. Certaines tensions identitaires pourraient s'aggraver.

Ces risques sont réels, mais aucun n'est un argument pour le statu quo. Les élites provinciales prédatrices existent déjà ; la différence, c'est qu'aujourd'hui elles peuvent tout mettre sur le dos de Kinshasa. Un pouvoir local avec de vrais moyens est aussi un pouvoir local qu'on peut sanctionner aux élections, parce qu'on sait enfin qui est responsable. Les capacités administratives se construisent quand on a des responsabilités à exercer, pas en attendant indéfiniment qu'elles apparaissent. Et l'unité nationale ne se décrète pas depuis la capitale : elle tient quand chaque région a intérêt à rester dans l'ensemble.

Le Congo a d'ailleurs déjà essayé une forme fédérale avec la Constitution de Luluabourg en 1964. Ce n'est donc pas une idée étrangère à notre histoire, c'est une piste qu'on a abandonnée dans la tourmente politique de l'époque, sans vraiment lui laisser sa chance.

Pour finir

Je ne crois pas qu'un Congo uni passe par un Congo où tout remonte à Kinshasa. Je crois l'inverse : un pays aussi vaste et aussi divers tient quand chacune de ses parties y trouve son compte. Ça veut dire appliquer enfin les 40 % retenus à la source, faire fonctionner une péréquation transparente, laisser les provinces emprunter et investir, et assumer qu'une vraie autonomie provinciale, même fédérale, n'est pas une menace pour l'unité.

Le pouvoir loin des gens décide mal, gouverne durement et pousse à la rupture. L'argent loin des provinces les condamne à la dépendance. Rapprocher l'un et l'autre, ce n'est pas diviser le pays. C'est peut-être la seule façon de le tenir ensemble.